強化就業優先政策

　　就業是關系到國計民生的重大課題。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要將“實現更加充分更高質量就業”作為“十四五”時期經濟社會發展主要目標中的一項重要內容，并明確“強化就業優先政策”主要任務。今年《政府工作報告》進一步提出“就業優先政策要提質加力”。

　　當前，我國就業形勢總體上保持基本穩定，但是壓力有所加大。從勞動力供給看，“十四五”時期年均需在城鎮就業的勞動力數量與“十三五”時期基本持平。隨著城鎮化提速，每年還會有一定規模的農業剩余勞動力需要實現轉移就業。從勞動力需求看，受內外部環境復雜多變影響以及新冠肺炎疫情沖擊，一些企業面臨生產經營困難，加之技術進步和“機器換人”促進生產方式變革和勞動生產率提高，這些因素都會直接或間接影響勞動力需求。在供給不減的條件下需求轉弱，勞動力就業總量壓力較大。

　　在分析總體形勢的基礎上，以下幾方面問題也值得關注。

　　一是人崗不匹配的結構性矛盾較為突出。這表現為大量勞動者在產業、行業、區域、職業和崗位之間調整，一些地區的摩擦性失業和結構性失業抬頭。從產業結構看，高層次人才和技能人才短缺問題突出。傳統低端制造業對就業的貢獻逐步下降，新增崗位主要集中于生產、生活服務業。企業效益下滑影響勞動者工資增長和福利提升，在勞動者預期不變的條件下，一些勞動條件較差崗位對從業者的吸引力下降，部分企業出現招工難。從區域結構看，受產業調整、生活成本上升等影響，長三角、珠三角等以往對就業增長貢獻對講門鈴較大的地區，勞動力需求有所下降。隨著產業轉移，中西部地區和部分中小城市的勞動力需求明顯上升，對就業增長的貢獻不斷提高。從供給結構看，在新增勞動力供給中，高校畢業生占多數，中高端勞動力比重較大，低端勞動力存在短缺。

　　二是促進青年群體就業任務艱巨。促進青年群體就業是世界各國面臨的共同難題。“十四五”時期，我國高校畢業生規模持續增加。2022年應屆高校畢業生規模將達到1076萬，規模和增幅均創歷史新高。再考慮到往年未就業的高校畢業生和留學歸國畢業生等，今年有就業需求的高校畢業生規模更大。然而，市場上適合的崗位數量尚不充足，企業招聘意愿下降，高校畢業生的教育結構、就業觀念與市場需求脫節的結構性矛盾依然存在。同時，新生代農民工比重增加，他們對就業崗位有更高要求，對融入城市有更強訴求。總體上看，青年群體的就業壓力正在增大。

　　三是現有政策滯后于新就業形態發展。當前，靈活就業和新就業形態與現有的勞動制度不夠適配，相關法律法規不能充分規制新業態的用工管理、工資支付、各方權責等，加強這部分勞動者的權益保障還面臨一些挑戰。同時，支持新就業形態的政策較少，就業、社保等政策大多以建立勞動關系為前提，難以適應靈活就業的特點，就業補貼政策也難以充分覆蓋新就業形態的勞動者。

　　需要看到，就業不僅是民生問題，也是發展問題。立足新發展階段，我們要把穩就業、促就業擺在突出位置，在發展目標和政策支持兩方面都充分體現就業在宏觀政策中的“優先”地位，財政政策、貨幣政策、產業政策等都應將穩就業、促就業作為重要決策考量。針對就業領域存在的突出問題，應在宏觀政策層面綜合發力，持續強化就業優先政策，發揮好就業政策與其他宏觀經濟政策的疊加作用。

　　第一，堅持把促就業作為優先目標，努力創造更多高質量就業崗位。制定財政、貨幣、金融、產業等政策時，需充分考慮其對就業的影響，并將就業優先作為政策出臺的重要依據和政策效果評價的重要標準。具體來看，需推動戰略性新興產業、先進制造業發展，加強長三角、珠三角等地區的智力密集型、技術密集型產業發展；加快發展服務外包產業和吸納就業能力強的第三產業及勞動密集型產業，支持各類企業轉型升級；實施重大投資項目時應把對就業增長的影響分析、應對預案、后期評估作為必要條件，優先安排具有較好就業增長效應的公共投資。還需妥善安排政策出臺的節奏，做好預期管理和風險防控。

　　第二，優化各類就業支持政策，提升治理效能。通過稅收優惠、社會保險補貼、小額擔保貸款等方面的扶持性政策，鼓勵和支持企業特別是中小微企業更多吸納就業。通過財稅、金融、社保、培訓以及崗位補貼、助學貸款代償等政策，鼓勵高校畢業生到城鄉基層和中小微企業就業，開發一批基層公共管理和服務領域的崗位。統籌做好農村轉移勞動力、退役軍人、困難人員等群體的就業工作，有序推動農業轉移人口市民化。高度重視并精心做好淘汰落后產能和企業兼并重組過程中的企業職工安置和再就業工作。完善扶持創業的稅收優惠、財政補貼、金融支持、工商注冊等政策，并推動政策落實，完善創業服務功能。

　　第三，進一步提高勞動者素質，緩解結構性就業矛盾。推動職業教育高質量發展，深化校企合作、工學結合、頂崗實習，培養應用型和技能型人才；統籌整合培訓資源，提升就業創業培訓覆蓋面、可及性和針對性；開發建立統一的就業創業技能培訓管理服務平臺，完善相關職業培訓科目，增設高新技術工種和稀缺工種的培訓課程；繼續開展公共就業服務專項活動，實現就業信息全國聯網和統一發布，推進人力資源市場建設，加快發展人力資源服務業，加強失業動態監測。

　　第四，加強政策支持，保障靈活就業勞動者權益。完善新就業小區對講機形態勞動者權益保障體系。對符合確立勞動關系情形的用工，依法予以規范；對不完全符合的，合理確定企業與勞動者的權利義務；對目前還不符合的，需大力引導企業履行社會責任。要建立適應新業態用工的勞動標準體系及收入形成和增長機制，按時支付勞動報酬；持續推進職業傷害保障試點，優化靈活就業社保補貼政策，支持平臺企業加強對新就業形態勞動者的針對性培訓；實施全民參保計劃，促進靈活就業和新就業形態勞動者參加社會保險，獲得更多保障。

　　(作者王陽系中國宏觀經濟研究院社會發展研究所研究員)

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