暫停后再放開(kāi)，財(cái)政部規(guī)范PPP模式盤(pán)活存量資產(chǎn)有何深意

　　為了緩解地方財(cái)政收支矛盾，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率，在暫停一年多后，財(cái)政部明確了PPP合規(guī)盤(pán)活存量項(xiàng)目具體條件，有限放開(kāi)了TOT等項(xiàng)目。

　　近日，財(cái)政部公開(kāi)了《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行的通知》(下稱《通知》)，其中一大亮點(diǎn)，是規(guī)范存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目運(yùn)作。而這主要涉及PPP模式中的轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)、移交等方式。

　　《通知》稱，擬采用轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)等方式盤(pán)活存量資產(chǎn)的項(xiàng)目，應(yīng)具有長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收益，嚴(yán)格履行國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估、轉(zhuǎn)讓程序，合理確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格。

　　一位省級(jí)財(cái)政人士告訴第一財(cái)經(jīng)，這其實(shí)是放開(kāi)了TOT模式，因?yàn)橹癟OT項(xiàng)目暫停了一年多，而這次《通知》允許規(guī)范做TOT項(xiàng)目。此前之所以暫停，是因?yàn)橐恍┑胤竭`規(guī)用地方政府融資平臺(tái)公司當(dāng)做社會(huì)資本方，去做TOT項(xiàng)目，這造成新增地方政府隱性債務(wù)等。

　　此次《通知》明確，TOT項(xiàng)目不得由本級(jí)政府實(shí)際控制的國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本方搞“自我循環(huán)”，不得通過(guò)將無(wú)經(jīng)營(yíng)性收益的公益性資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓或者分年安排財(cái)政資金支付資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓成本等方式虛增財(cái)政收入。

　　清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清教授告訴第一財(cái)經(jīng)，此前TOT項(xiàng)目不讓入(PPP項(xiàng)目)庫(kù)，此次《通知》后則可以做使用者付費(fèi)TOT項(xiàng)目，明確了合規(guī)TO人臉識(shí)別門禁T項(xiàng)目做法，可以理解為“有限放開(kāi)”TOT項(xiàng)目。

　　受疫情沖擊、大規(guī)模減稅降費(fèi)、樓市和土地市場(chǎng)低迷，今年地方財(cái)政收入出現(xiàn)明顯下滑，而債務(wù)付息、抗疫等民生支出不減反增，地方財(cái)政收支矛盾突出。

　　今年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見(jiàn)》，要求進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)以提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理水平、拓寬社會(huì)投資渠道、合理擴(kuò)大有效投資以及降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低企業(yè)負(fù)債水平。而在盤(pán)活方式中，國(guó)務(wù)院鼓勵(lì)具備長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收益的存量項(xiàng)目采用PPP模式盤(pán)活存量資產(chǎn)，提升運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)水平。

　　PPP模式中盤(pán)活存量項(xiàng)目常用的是TOT方式，即是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。除了TOT方式外，還有改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)、轉(zhuǎn)讓-擁有-運(yùn)營(yíng)(TOO)、委托運(yùn)營(yíng)等多種方式。

　　王守清表示，根據(jù)此次《通知》，未來(lái)應(yīng)用PPP(TOT)盤(pán)活存量資產(chǎn)時(shí)主要是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，特別是對(duì)強(qiáng)運(yùn)營(yíng)屬性基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目。未來(lái)應(yīng)更重視引進(jìn)能夠提高資產(chǎn)使用和運(yùn)營(yíng)效率的社會(huì)資本，對(duì)地方政府而言，既引進(jìn)資金，擴(kuò)大有效投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又通過(guò)效率的提高，保證公眾生活水平提高，還讓投資者有微利可圖，實(shí)現(xiàn)“共贏共生”。

　　此次財(cái)政部對(duì)TOT項(xiàng)目進(jìn)行了規(guī)范。首先，在適合PPP模式盤(pán)活存量項(xiàng)目選擇上，此次《通知》強(qiáng)調(diào)了“長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收益”，這也意味著沒(méi)有收益的公益性項(xiàng)目不在PPP模式盤(pán)活之列，有利于避免純公益性項(xiàng)目假借PPP名義舉借債務(wù)。

　　tuya可視對(duì)講前述省級(jí)財(cái)政人士稱，這對(duì)項(xiàng)目要求非常高，我們?cè)诎盐沾媪勘P(pán)活的項(xiàng)目時(shí)，就是要項(xiàng)目具備經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流基礎(chǔ)，政府只承擔(dān)年度運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的一部分。而之所以地方愿意用PPP模式盤(pán)活優(yōu)質(zhì)存量項(xiàng)目，一大重要原因是財(cái)政資金緊張，借此可以騰挪一大筆資金，而且也能通過(guò)引入專業(yè)社會(huì)資本方來(lái)提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)共贏。

　　四川財(cái)政廳曾發(fā)文，鼓勵(lì)在軌道交通、高速公路、供水、污水處理、垃圾處理、停車場(chǎng)、水庫(kù)、體育館等重點(diǎn)領(lǐng)域采用TOT方式盤(pán)活存量資產(chǎn)。

　　其次，在轉(zhuǎn)讓程序方面，此次《通知》強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)格履行國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估、轉(zhuǎn)讓程序。

　　北京財(cái)指南咨詢有限公司總經(jīng)理徐向東表示，當(dāng)前實(shí)踐中，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)(特許經(jīng)營(yíng)權(quán))的存量PPP項(xiàng)目也應(yīng)根據(jù)國(guó)家和地方國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估、報(bào)批報(bào)備，并履行相關(guān)手續(xù)，不得以PPP模式自身管理流程取代和規(guī)避國(guó)有資產(chǎn)的處置流程。

　　再次，《通知》強(qiáng)調(diào)了合理確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格。

　　四川省財(cái)政廳PPP中心主任馬靜介紹，鑒于絕大多數(shù)存量項(xiàng)目具備長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收益，四川在指導(dǎo)市縣開(kāi)展存量資產(chǎn)評(píng)估時(shí)，總體上按照客觀審慎原則采用收益法，基于存量資產(chǎn)的建設(shè)、運(yùn)維歷史數(shù)據(jù)等對(duì)應(yīng)項(xiàng)目自身可能產(chǎn)生的未來(lái)收益進(jìn)行評(píng)估，合理確定評(píng)估價(jià)值，在防止資產(chǎn)流失賤賣的同時(shí)，避免資產(chǎn)估值過(guò)高與實(shí)際收益差距過(guò)大，帶來(lái)潛在支出責(zé)任及隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　徐向東表示，在轉(zhuǎn)讓價(jià)款的收款方面，應(yīng)注意準(zhǔn)確列入相應(yīng)科目，嚴(yán)禁資金空轉(zhuǎn)、虛增財(cái)政收入。《通知》也明確“取得的資產(chǎn)權(quán)益和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、股息、超額收益分成、社會(huì)資本違約賠償?shù)仁杖耄婪ㄒ酪?guī)全面納入預(yù)算管理”。

　　一些地方也在這樣做。馬靜介紹，四川在存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入應(yīng)按預(yù)算管理要求準(zhǔn)確列入對(duì)應(yīng)科目，優(yōu)先用于化解地方政府性債務(wù)，嚴(yán)禁資金空轉(zhuǎn)，虛增財(cái)政收入。

　　王守清建議，對(duì)于TOT等項(xiàng)目可以在使用者付費(fèi)比例上，根據(jù)各地財(cái)政可承受能力等，適當(dāng)降低使用者付費(fèi)比例(70%至80%)，不必限制在100%。一些本來(lái)就必須由政府補(bǔ)貼且已成常態(tài)列入政府預(yù)算的如地鐵等國(guó)計(jì)民生項(xiàng)目，如果用PPP 模式盤(pán)活也可以在政策上酌情放松一點(diǎn)。

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