確保人民群眾舌尖上的安全
近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《質(zhì)量強國建設(shè)綱要》提出，嚴(yán)格落實食品安全“四個最嚴(yán)”要求，實行全主體、全品種、全鏈條監(jiān)管，確保人民群眾“舌尖上的安全”。此前，國家衛(wèi)生健康委印發(fā)《食品安全標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測評估“十四五”規(guī)劃》，對“十四五”時期食品安全標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測評估工作做出系統(tǒng)設(shè)計和具體部署。本期邀請專家圍繞相關(guān)問題進行研討。
主持人：本報理論部主任、研究員 徐向梅
嚴(yán)格落實食品安全“四個最嚴(yán)”要求
主持人：近年來，我國堅持用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)“四個最嚴(yán)”要求嚴(yán)格落實食品安全，主要做法和成效如何？
冀瑋(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)政府管理學(xué)院研究員、國務(wù)院食品安全委員會專家委員會成員)：食品安全既是關(guān)乎每個人生命健康的頭等大事，也是體現(xiàn)政府執(zhí)政能力水平的重要公共治域。
2004年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》，自此，“食品安全”開始在我國行政監(jiān)管語境中使用，“食品衛(wèi)生”概念逐漸被“食品安全可視對講”所替代。2009年《中華人民共和國食品安全法》發(fā)布，取代自1995年開始施行的食品衛(wèi)生法，標(biāo)志著食品安全概念在法律規(guī)制中正式使用。
從廣義上講，食品安全是指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。一言以蔽之，人體健康和生命安全是食品安全關(guān)注的全部目標(biāo)和內(nèi)容，任何對生命健康權(quán)構(gòu)成危害風(fēng)險的因素都不應(yīng)當(dāng)在食品中出現(xiàn)。從狹義上講，食品安全是指在上述法律定義的基礎(chǔ)上，對不同行為領(lǐng)域內(nèi)食品安全的理解與相關(guān)行動規(guī)則。就政府規(guī)制指向的食品安全而言，包括三個方面：一是按照依法行政的原則，準(zhǔn)確理解食品安全概念的覆蓋范圍，聚焦維護“身體健康、生命安全”的職責(zé)使命實施行政行為；二是準(zhǔn)確把握“法無授權(quán)不可為”的要求，界定公權(quán)力邊界，聚焦食品生產(chǎn)經(jīng)營活動監(jiān)管；三是準(zhǔn)確落實“四個最嚴(yán)”治理要求，聚焦食品安全風(fēng)險的全過程監(jiān)管。
食品安全的意義重大，具體體現(xiàn)在三個精準(zhǔn)定位上。
其一，精準(zhǔn)定位了食品安全不是普通的公共治理，而是關(guān)系到民生基本要求的重要社會性規(guī)制。“民以食為天、食以安為先”，在解決了溫飽問題之后，食品安全的維護就是必須排在前列的首要公共治理目標(biāo)之一。
其二，精準(zhǔn)定位了食品安全不是食品衛(wèi)生。食品衛(wèi)生是食品安全的核心組成部分，但不能代表食品安全的全部外延覆蓋范圍。因此，確立并使用食品安全這一概念，不僅與全球治理的話語體系同步接軌，同時也準(zhǔn)確反映了我國政府對食品風(fēng)險因素的高度概括。
其三，精準(zhǔn)定位了食品安全不是食品質(zhì)量。按照全國人大常委會法工委編著的《產(chǎn)品質(zhì)量法釋義》解釋，質(zhì)量的基本定義為“產(chǎn)品的適用性”。顯然，“安全性”概念不能等同于更不能包含于“適用性”概念之中。換言之，不安全的產(chǎn)品根本無從談“適用性”。食品安全作為公眾的基本要求，是食品必須具備的本質(zhì)屬性之一，既不能根據(jù)“消費者和社會需求”確定標(biāo)準(zhǔn)和要求，也不能像“產(chǎn)品質(zhì)量”一樣成為市場競爭的工具。二者的監(jiān)管原則并不相同，在對食品安全監(jiān)管講求“四個最嚴(yán)”要求的同時，不會將食品質(zhì)量的監(jiān)管誤判為食品安全的監(jiān)管力度層面，從而導(dǎo)致過度管制、過罰不當(dāng)?shù)膯栴}。
近年來，我國始終高度重視食品安全工作，以“四個最嚴(yán)”要求為行動準(zhǔn)則，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。
確立并不斷完善食品安全法律體系，打牢堅實的法制基礎(chǔ)。繼2009年發(fā)布食品安全法后，2015年對其進行了大幅修訂，同年10月份開始實施的新修訂版食品安全法不僅條款數(shù)量從104條增加到154條，而且在風(fēng)險監(jiān)測評估、生產(chǎn)經(jīng)營行為監(jiān)管、法律責(zé)任等方面提出更多更高更嚴(yán)的要求，被稱為“史上最嚴(yán)格的法律”。此后修訂出臺的食品安全法實施條例以及一系列政府規(guī)章與法律，構(gòu)成了較為健全的食品安全法律體系。
建立并不斷改進食品安全治理體系，構(gòu)筑科學(xué)嚴(yán)密的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。隨著食品安全標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)設(shè)，食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系加快建設(shè)，對農(nóng)藥獸藥殘留、重金屬、食品污染物、致病性微生物等食品安全標(biāo)準(zhǔn)不斷修訂。例如，到2020年農(nóng)藥獸藥殘留限量指標(biāo)達到1萬項，基本與國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)接軌，不斷向“最嚴(yán)謹(jǐn)標(biāo)準(zhǔn)”目標(biāo)靠近。專門化監(jiān)管體制機制已形成格局，專業(yè)化監(jiān)管隊伍已初見規(guī)模，社會共治的理念樹立與可視對講門禁落地機制不斷加強，全社會積極參與食品安全維護。“生產(chǎn)經(jīng)營者第一責(zé)任人”的法律原則進一步落實強化，2022年9月份，市場監(jiān)管總局發(fā)布《企業(yè)落實食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》，推動企業(yè)進一步建立健全食品衛(wèi)生責(zé)任制。各級檢察機關(guān)嘗試建立食品安全公益訴訟制度，行業(yè)協(xié)會等非政府組織積極參與，公眾意識不斷提高，社會共治不斷完善。
法律規(guī)定的“最嚴(yán)厲處罰”在行政執(zhí)法中發(fā)揮了巨大的作用，對生產(chǎn)經(jīng)營者形成明顯的高壓線效應(yīng)。“處罰到人”懲治原則的確立不但增加了企業(yè)負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識，也進一步增加了小微食品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法成本。“行刑銜接”的進一步無縫隙化，對打擊嚴(yán)重食品安全違法行為發(fā)揮了強大威力。2022年1月份，重新修訂的《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》開始施行，這是疊加在高壓線之上的紅線，進一步彰顯了食品安全“最嚴(yán)厲處罰”的嚴(yán)肅性與必要性。
實行全覆蓋、全鏈條、全主體監(jiān)管
主持人：食品安全執(zhí)法監(jiān)管是一場攻堅戰(zhàn)，也是一場持久戰(zhàn)，如何提高“從農(nóng)田到餐桌”全過程監(jiān)管能力？
張峰(中國檢驗檢疫科學(xué)研究院副院長、首席專家，國務(wù)院食品安全委員會專家委員會委員)：我國實行全覆蓋、全鏈條、全主體監(jiān)管，主要從以下方面提高監(jiān)管能力，提升食品安全水平。
一是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)全覆蓋，保證食品安全執(zhí)法監(jiān)管有標(biāo)準(zhǔn)可依。根據(jù)食品安全法及其實施條例，食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定包含8個方面內(nèi)容，基本涵蓋了食品“從農(nóng)田到餐桌”、從一般人群到嬰幼兒等特殊人群食品安全管理各個環(huán)節(jié)的技術(shù)要求。對尚未制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)但風(fēng)險評估證明存在安全隱患的，制定臨時限量值和臨時檢驗方法；對添加或可能添加的非食品用化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)，制定名錄及檢驗方法并予以公布；對上述方法無法檢驗的摻雜摻假食品，制定補充檢驗項目和檢驗方法。其中，非食用物質(zhì)名錄和食品補充檢驗方法的制定發(fā)布由市場監(jiān)管總局設(shè)在中國檢驗檢疫科學(xué)研究院的食品安全抽檢監(jiān)測秘書處具體實施。2022年，為滿足冬奧食源性興奮劑檢測需求，制定了《植物源性食品中去甲烏藥堿和曲托喹酚的測定》等多個方法。對于流通速度快、檢測時效性要求高的食用農(nóng)產(chǎn)品，制定了食品快速檢測方法，將檢測時間從幾天縮短至幾小時甚至幾分鐘。2023年1月1日起施行的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法規(guī)定，使用食品快速檢測方法開展監(jiān)督抽檢，結(jié)果可作為行政處罰的證據(jù)，進一步確立了食品快檢的法律地位。
標(biāo)準(zhǔn)制定更加嚴(yán)謹(jǐn)。食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，其制定流程科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，驗證和評審環(huán)節(jié)涉及十余家政府部門、技術(shù)機構(gòu)。隨著食品安全監(jiān)管規(guī)范化，食品安全標(biāo)準(zhǔn)也不斷完善。一方面，限量標(biāo)準(zhǔn)向精細化發(fā)展，例如，細化了食品類別及測定部位。另一方面，檢驗方法由傳統(tǒng)的化學(xué)分析發(fā)展到氣質(zhì)聯(lián)用、液質(zhì)聯(lián)用等高端儀器聯(lián)用手段，實現(xiàn)了多元素、多組分的高通量檢測。執(zhí)法監(jiān)管是一場持久戰(zhàn)，需要對標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況進行跟蹤評價，該工作依托食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評價及意見反饋平臺開展，納入各地食品安全評議考核。
二是監(jiān)管機制實現(xiàn)全鏈條，保證食品安全監(jiān)管不留死角。食品“從農(nóng)田到餐桌”鏈條長，涉及農(nóng)業(yè)行政、食品安全監(jiān)管、出入境檢驗檢疫等。農(nóng)業(yè)行政部門對食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖屠宰等環(huán)節(jié)從源頭進行監(jiān)管，食品安全監(jiān)管部門負(fù)責(zé)市場綜合監(jiān)管，出入境檢驗檢疫部門對進出口食品安全實施監(jiān)管。行政執(zhí)法和刑事司法基本實現(xiàn)無縫銜接。一方面，司法機關(guān)發(fā)布司法解釋，將國務(wù)院有關(guān)部門公布的相關(guān)文件與刑法進行銜接。另一方面，各地落實市場監(jiān)管、公安、檢察院聯(lián)合查辦機制。2022年，某地市場監(jiān)管局聯(lián)合公安機關(guān)依托中國檢驗檢疫科學(xué)研究院開發(fā)的食品中未知非法添加物高通量篩查方法，篩查出6種新型非法添加物，為公安部門打擊食品安全違法犯罪提供了有力的技術(shù)支持。
監(jiān)管力度不斷加大。根據(jù)市場監(jiān)管總局評價性抽檢結(jié)果，近年來全國各地食品安全形勢整體向好。為提高問題發(fā)現(xiàn)能力，大力開展了食品監(jiān)督抽檢。2021年，全國四級市場監(jiān)管部門共完成食品安全監(jiān)督抽檢6954438批次，發(fā)現(xiàn)不合格樣品187368批次，降低了食品不良事件發(fā)生概率。對于沒有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)用以進行抽檢的項目，通過風(fēng)險監(jiān)測發(fā)現(xiàn)風(fēng)險因子，為監(jiān)管和標(biāo)準(zhǔn)制定提供了重要導(dǎo)向。
監(jiān)管形式日益豐富。2014年，國務(wù)院食品安全委員會辦公室部署開展國家食品安全示范城市創(chuàng)建行動，鼓勵地方政府探索食品安全治理新方法。近年來，市場監(jiān)管總局積極推動“智慧監(jiān)管”模式，運用大數(shù)據(jù)構(gòu)建全國統(tǒng)一的信息系統(tǒng)和平臺框架體系，建立的全國進口冷鏈?zhǔn)称纷匪莨芾砥脚_已實現(xiàn)31個省區(qū)市進口冷鏈?zhǔn)称纷匪荼O(jiān)管指揮調(diào)度，源頭可控、去向可溯、問題可查、責(zé)任可追。
三是監(jiān)管責(zé)任主體更全面，壓緊壓實食品安全屬地管理責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任“兩個責(zé)任”，嚴(yán)防嚴(yán)管嚴(yán)控食品安全風(fēng)險。黨的十八大以來，各級監(jiān)察機關(guān)加強監(jiān)督檢查，督促地方政府和相關(guān)部門認(rèn)真履行食品安全監(jiān)管職責(zé)。2019年，《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》印發(fā)，通過跟蹤督辦、履職檢查、評議考核，進一步消除重大食品安全風(fēng)險隱患。
食品安全問題必須零容忍。2022年，國務(wù)院食品安全委員會印發(fā)《關(guān)于建立健全分層分級精準(zhǔn)防控末端發(fā)力終端見效工作機制 推動食品安全屬地管理責(zé)任落地落實的意見》、市場監(jiān)管總局出臺《企業(yè)落實食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》，市場監(jiān)管部門對數(shù)起食品違法生產(chǎn)經(jīng)營案例重拳出擊。例如，雅培公司一段嬰幼兒奶粉中檢出香蘭素，被上海市監(jiān)局開出909萬元重磅罰單；麥趣爾公司純牛奶中檢出丙二醇，新疆昌吉市監(jiān)局對其處以罰款7315.1萬元處罰。除行政處罰外，抽檢不合格食品及其經(jīng)營者信息將向全國公開。2022年，市場監(jiān)管總局官網(wǎng)共發(fā)布15期140余批次食品抽檢不合格情況通告，對企業(yè)起到警示震懾作用。
食品安全生產(chǎn)與監(jiān)管各國側(cè)重點不同
主持人：請闡述我國與發(fā)達國家在食品安全生產(chǎn)與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)方面的異同，下一步如何著力構(gòu)建更嚴(yán)密高效的治理體系？
李寧(國家食品安全風(fēng)險評估中心主任、中國食品科學(xué)技術(shù)學(xué)會副理事長)：世界各國食品安全標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)均以保護人體健康、確保食品安全生產(chǎn)經(jīng)營為基本宗旨，遵循食品安全風(fēng)險管理原則。我國食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)在制定原則、管控對象、體系框架、制定程序等方面與發(fā)達國家基本一致，但因居民膳食結(jié)構(gòu)、食品產(chǎn)業(yè)集約化程度、監(jiān)管理念和貿(mào)易需求不同，與其他國家的側(cè)重點不同。
在標(biāo)準(zhǔn)覆蓋方面，各國食品法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布形式不同，但標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面基本類似，均涵蓋本國居民消費的主要食品類別和主要食品污染因素。我國食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)覆蓋市場流通和居民消費的初級農(nóng)產(chǎn)品、加工制品等所有大的食品類別，涵蓋340余種食品，并另行制定糧食等80項普通食品和特殊膳食食品標(biāo)準(zhǔn)、乳制品等34項食品生產(chǎn)過程衛(wèi)生要求，為食品生產(chǎn)和監(jiān)管提供了依據(jù)。截至目前，我國已發(fā)布各類食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)1478項。
在限量指標(biāo)數(shù)量方面，我國共制定了致病性微生物、農(nóng)獸藥殘留、食品添加劑等限量要求共計23000余項。限量指標(biāo)的數(shù)量與各國監(jiān)管模式、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、環(huán)境差異密切相關(guān)。以致病菌指標(biāo)為例，歐盟規(guī)定了5種致病菌的34項限量，遠遠少于我國規(guī)定的6種致病菌的185項“食品—致病菌”限量，原因在于我國食品安全監(jiān)管以終末抽檢為主要手段，而歐美等更加注重食品生產(chǎn)經(jīng)營過程管理。
在限量指標(biāo)寬嚴(yán)方面，受各國膳食消費模式、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、食品污染特點等因素影響，各國標(biāo)準(zhǔn)在限量指標(biāo)數(shù)值上存在差異。以污染物限量為例，我國食品中污染物限量有28.4%與歐盟標(biāo)準(zhǔn)一致、14.2%嚴(yán)于歐盟標(biāo)準(zhǔn)。
食品安全風(fēng)險管理本質(zhì)上是科學(xué)問題，但更易受消費習(xí)慣、產(chǎn)業(yè)能力、監(jiān)管模式等非科學(xué)因素影響。例如，我國制定了具有傳統(tǒng)消費習(xí)慣的豆制品標(biāo)準(zhǔn)，而美國、歐盟等鮮有制定此類標(biāo)準(zhǔn)；奶酪是西方傳統(tǒng)食品，美國制定了60余項各類奶酪標(biāo)準(zhǔn)，我國僅制定了2項干酪標(biāo)準(zhǔn)。受食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平影響，各國批準(zhǔn)使用的食品添加劑和食品接觸材料數(shù)量均不同，在一定程度上反映了其食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。受食品監(jiān)管模式影響，我國各類限量指標(biāo)數(shù)量和覆蓋面均居世界前列。
我國食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和食品安全管理能力不斷提升，與發(fā)達國家的差距逐漸縮小。立足未來，為實現(xiàn)“到2035年食品安全標(biāo)準(zhǔn)達到世界先進水平”的目標(biāo)，提出以下對策建議。
切實加強部門協(xié)作，推動“從農(nóng)田到餐桌”全鏈條管理措施銜接。充分發(fā)揮國務(wù)院食品安全委員會辦公室協(xié)調(diào)機制作用，建立各部門依法履職、銜接暢通的食品安全標(biāo)準(zhǔn)管理機制。建立標(biāo)準(zhǔn)研制部門和監(jiān)管部門定期溝通機制，以問題為導(dǎo)向，在標(biāo)準(zhǔn)立項、起草和審查環(huán)節(jié)充分征求監(jiān)管部門和行業(yè)意見，高效推進標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布和實施。
落實“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)”，提升食品安全風(fēng)險治理水平。夯實標(biāo)準(zhǔn)研制科學(xué)基礎(chǔ)，系統(tǒng)繪制我國食品中有害因素風(fēng)險地圖，實施國家毒理學(xué)計劃，精準(zhǔn)構(gòu)建各類危害物質(zhì)風(fēng)險評估模型。加快制定急需標(biāo)準(zhǔn)，滿足監(jiān)管和行業(yè)需求。拓寬標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)涵和外延，建立一套包含強制性標(biāo)準(zhǔn)、臨時管理限量值、過程控制要求等全方位多層次的風(fēng)險管理工具包。
動態(tài)完善標(biāo)準(zhǔn)，順應(yīng)公眾健康和經(jīng)濟社會發(fā)展需求。根據(jù)新的風(fēng)險評估結(jié)果、污染源頭治理情況、行業(yè)自我管理水平和食品進出口貿(mào)易情況，進一步動態(tài)調(diào)整各類標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)體系。逐步完善食品生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)，落實生產(chǎn)者食品安全第一責(zé)任人制度，引導(dǎo)食品安全監(jiān)管從注重終產(chǎn)品檢測轉(zhuǎn)變?yōu)樵搭^和過程管理。踐行“大食物觀”，做好應(yīng)對糧食安全、新興污染因素等新挑戰(zhàn)的技術(shù)儲備，開展各類新型食品、新危害因素的安全評估與標(biāo)準(zhǔn)研究。
強化標(biāo)準(zhǔn)宣傳和跟蹤評價，提升標(biāo)準(zhǔn)實施水平。加強各級食品安全標(biāo)準(zhǔn)師資隊伍培養(yǎng)，加大標(biāo)準(zhǔn)宣傳培訓(xùn)力度，持續(xù)開展標(biāo)準(zhǔn)解讀和風(fēng)險交流。特別是加強對監(jiān)管部門、行業(yè)企業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)，提升基層食品安全監(jiān)管人員標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行水平。鼓勵各方參與，提升標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評價精準(zhǔn)度，充分發(fā)揮其在完善標(biāo)準(zhǔn)體系中的作用。
加強人才隊伍建設(shè)，積極參與國際事務(wù)。完善食品安全人才激勵機制，加強國家和地方食品標(biāo)準(zhǔn)人才隊伍建設(shè)。主持好國際食品添加劑和農(nóng)藥殘留法典委員會，運用中國食品法典委員會協(xié)調(diào)機制，深度參與國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險評估工作，為全球食品安全治理和風(fēng)險防范貢獻中國智慧。
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