各地加大舉債穩(wěn)增長(zhǎng)，推動(dòng)化解隱性債務(wù)防風(fēng)險(xiǎn)

　　作者：陳益刊

　　在復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)下，今年積極財(cái)政政策仍需“加力提效”。而為了穩(wěn)增長(zhǎng)，舉債“開前門”，地方政府顯性債務(wù)仍將保持增長(zhǎng)。為了防風(fēng)險(xiǎn)，需堵住“后門”，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模將繼續(xù)壓減。

　　2月16日，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在《求是》發(fā)表《更加有力有效實(shí)施積極的財(cái)政政策》一文。劉昆認(rèn)為，當(dāng)前保持財(cái)政政策連續(xù)性穩(wěn)定性、繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策非常必要、十分重要，從宏觀層面上能夠促進(jìn)擴(kuò)大總需求，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，對(duì)沖外部不確定性，從微觀層面上能夠?yàn)槠髽I(yè)紓困，大力提振市場(chǎng)信心，增強(qiáng)發(fā)展后勁。

　　在財(cái)政收支矛盾依然比較突出的當(dāng)下，政府通過適度舉債刺激經(jīng)濟(jì)必不可少。劉昆表示，今年積極財(cái)政政策“加力”的一大要點(diǎn)是，合理安排地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，持續(xù)形成投資拉動(dòng)力。同時(shí)要統(tǒng)籌財(cái)政赤字等政策工具，適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模。劉昆也重提防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是隱性債務(wù)“遏增量、化存量”。

　　多位財(cái)稅專家告訴第一財(cái)經(jīng)，今年預(yù)計(jì)地方政府新增債券仍將保持在高位，地方政府顯性債務(wù)規(guī)模仍將適度增長(zhǎng)，從而擴(kuò)大有效投資穩(wěn)經(jīng)濟(jì)。與此同時(shí)，各地將加大存量隱性債務(wù)處置力度，遏制新增隱性債務(wù)，從而防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　顯性債務(wù)保持較快增長(zhǎng)

　　2015年新預(yù)算法實(shí)施后，地方政府唯一合法舉債渠道是發(fā)行地方政府債券視頻對(duì)講，這被稱為“開前門”。除此之外，地方政府不能再以其他任何方式舉債形成隱性債務(wù)，這被稱為“堵后門”。“開前門、堵后門”是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本思路。

　　近些年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，尤其是2020年以來受疫情沖擊等因素影響，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力較大。而為了對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行，擴(kuò)大有效投資，地方政府顯性債務(wù)保持較快增長(zhǎng)。

　　財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，地方政府債務(wù)余額從2019年底的21.1萬億元增至2022年底的35.1萬億元，三年間新增約14萬億元。這些資金投向民生等重大項(xiàng)目中，發(fā)揮對(duì)穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板的重要作用，助推經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。

　　隨著近期31省份相繼披露2022年預(yù)算執(zhí)行情況和2023年預(yù)算草案報(bào)告(下稱“預(yù)算報(bào)告”)，各省份地方政府債務(wù)余額情況也逐漸公開。

　　粵開證券研究院根據(jù)31省份預(yù)算報(bào)告等官方數(shù)據(jù)，梳理了各省份債務(wù)全景。截至2022年底，31省份中17個(gè)省份地方政府債務(wù)余額規(guī)模超過1萬億元。其中，廣東、山東、江蘇、浙江四地地方政府債務(wù)余額超過2萬億元。

　　上述四省是中國(guó)經(jīng)濟(jì)大省，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財(cái)政實(shí)力強(qiáng)，去年全國(guó)一般公共預(yù)算收入規(guī)模位居全國(guó)前五。中國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)采取限額管理，各省份每年新增舉債額度由中央財(cái)政下達(dá)，一般來說，財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、舉債空間大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低、債務(wù)管理績(jī)效好的省份會(huì)獲得更多舉債額度，而上述四省也因此獲得更多舉債額度，相應(yīng)債務(wù)余額高于其他地方。

　　截至2022年底，四川、河北、湖南、河南、湖北、安徽、貴州、云南、福建、遼寧、江西、北京、重慶13個(gè)省份地方政府債務(wù)余額在1萬億至2萬億元之間。其余省份債務(wù)余額低于1萬億元，其中西藏以560.7億元債務(wù)規(guī)模居末位。

　　各地加大舉債對(duì)帶動(dòng)有效投資，從而推動(dòng)基礎(chǔ)投資保持快速增長(zhǎng)，為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)起到重要作用。

　　比如，廣東預(yù)算報(bào)告稱，去年地方政府新增專項(xiàng)債券(4322億元)拉動(dòng)有效投資作用明顯。近八成投向交通、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等補(bǔ)短板、利長(zhǎng)遠(yuǎn)、帶動(dòng)投資明顯的領(lǐng)域。其中，超500億元用于重大項(xiàng)目資本金，有力推動(dòng)廣州白云機(jī)場(chǎng)三期、粵東城際鐵路、深中通道、穗莞深城際軌道等一批重大交通基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)。

　　浙江預(yù)算報(bào)告稱，去年該省地方政府新增專項(xiàng)債券資金支持全省2158個(gè)政府投資項(xiàng)目建設(shè)，撬動(dòng)總投資超過2.47萬億元，拉動(dòng)當(dāng)年有效投資超過6000億元。

　　河北預(yù)算報(bào)告稱，去年地方政府新增專項(xiàng)債券(2294億元)有力支持了2200余個(gè)公益性項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)擴(kuò)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用。

　　劉昆在上述文章中表示，需求不足是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的突出矛盾。為了應(yīng)對(duì)這一形勢(shì)，中央要求今年積極財(cái)政政策“加力提效”。

　　劉昆解讀稱，“加力”語(yǔ)音呼叫對(duì)講就是要適度加大財(cái)政政策擴(kuò)張力度。一是在財(cái)政支出強(qiáng)度上加力，統(tǒng)籌財(cái)政收入、財(cái)政赤字、貼息等政策工具，適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模。二是在專項(xiàng)債投資拉動(dòng)上加力，合理安排地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，適當(dāng)擴(kuò)大投向領(lǐng)域和用作資本金范圍，持續(xù)形成投資拉動(dòng)力等。

　　而其中彌補(bǔ)地方財(cái)政赤字，需要發(fā)行地方政府一般債券。疊加合理安排地方政府專項(xiàng)債券，專家普遍認(rèn)為，今年地方政府新增債券發(fā)行規(guī)模將繼續(xù)維持高位，預(yù)計(jì)跟去年4.7萬億元相近。地方政府債券分為一般債券和專項(xiàng)債券，目前以專項(xiàng)債券為主。

　　今年積極財(cái)政政策已經(jīng)發(fā)力，體現(xiàn)在規(guī)模創(chuàng)新高的提前批專項(xiàng)債額度及債券發(fā)行上。

　　根據(jù)31省份預(yù)算報(bào)告，今年財(cái)政部頂格提前下達(dá)的地方政府新增專項(xiàng)債券額度總規(guī)模首次超過2萬億元，達(dá)2.19萬億元，比上年增長(zhǎng)50%。目前新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模已經(jīng)超過5700億元。

　　粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)，這意味著政策部門靠前謀劃、靠前發(fā)力穩(wěn)增長(zhǎng)的意愿更加迫切，盡快投向項(xiàng)目形成實(shí)物工作量，擴(kuò)大總需求。專家普遍預(yù)計(jì)今年新增專項(xiàng)債規(guī)模在3.65萬億至4萬億元。

　　由于近些年各地舉債明顯增加，疊加財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，使得地方政府債務(wù)率(債務(wù)余額/綜合財(cái)力)位于120%警戒線左右。

　　羅志恒根據(jù)官方數(shù)據(jù)測(cè)算發(fā)現(xiàn)，31省份中除去4個(gè)數(shù)據(jù)披露不全的省份，有23個(gè)省份地方政府債務(wù)率超過100%，其中8個(gè)省份債務(wù)率超過150%，一些地方債務(wù)形勢(shì)與財(cái)力不匹配。

　　不過，地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)安全可控，不少省份在預(yù)算報(bào)告中均表示，當(dāng)?shù)貍鶆?wù)余額控制在國(guó)務(wù)院限額之內(nèi)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

　　加大隱性債務(wù)化解力度

　　前些年地方政府隱性債務(wù)增長(zhǎng)過快、規(guī)模過大、風(fēng)險(xiǎn)較大，不過2017年以來中央強(qiáng)化監(jiān)管，地方普遍用五到十年來化解存量隱性債務(wù)，并遏制隱性債務(wù)增長(zhǎng)。

　　地方政府隱性債務(wù)，是指在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。而債務(wù)舉借主體絕大多數(shù)都是地方政府融資平臺(tái)公司(也被稱為城投)。

　　財(cái)政部近期公開表示，當(dāng)前隱性債務(wù)增長(zhǎng)勢(shì)頭得到遏制，隱性債務(wù)減少1/3以上，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緩釋可控。

　　各地隱性債務(wù)化解進(jìn)度不一。部分省份也在預(yù)算報(bào)告中披露化解隱性債務(wù)進(jìn)展。比如，廣東2021年底實(shí)現(xiàn)了隱性債務(wù)清零，北京2022年實(shí)現(xiàn)了隱性債務(wù)清零。江蘇、河南等地表示超額完成年度化債計(jì)劃等。

　　隱性債務(wù)依然是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，并延續(xù)遏制新增隱性債務(wù)、積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)的思路。

　　比如中央要求，要壓實(shí)省級(jí)政府防范化解隱性債務(wù)主體責(zé)任，加大存量隱性債務(wù)處置力度，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，穩(wěn)步推進(jìn)地方政府隱性債務(wù)和法定債務(wù)合并監(jiān)管，堅(jiān)決遏制增量、化解存量。

　　劉昆在上述文章中也強(qiáng)調(diào)，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持“開正門、堵旁門”，遏增量、化存量。完善常態(tài)化協(xié)同監(jiān)管，堅(jiān)決禁止變相舉債、虛假化債行為。壓實(shí)地方政府屬地責(zé)任，緊盯市縣加大工作力度，強(qiáng)化隱性債務(wù)問責(zé)和信息公開。

　　多位財(cái)稅專家表示，這意味著今年隱性債務(wù)監(jiān)管繼續(xù)維持高壓態(tài)勢(shì)，避免新增隱性債務(wù)。而各地通過財(cái)政資金、盤活資產(chǎn)、拉長(zhǎng)債務(wù)期限、降低利息成本等方式，來穩(wěn)步化解存量隱性債務(wù)。

　　不少省份將防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為當(dāng)?shù)刎?cái)政工作一大重點(diǎn)。比如貴州省預(yù)算報(bào)告提出，通過爭(zhēng)取中央支持、金融機(jī)構(gòu)展期降息、盤活資源資產(chǎn)等方式，推動(dòng)各地將政府債務(wù)和隱性債務(wù)利息足額納入預(yù)算，為基層財(cái)政秩序回歸正常、提高在資本市場(chǎng)信用奠定基礎(chǔ)，力爭(zhēng)用3~5年時(shí)間，建立健全系統(tǒng)解決和防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)體制機(jī)制，逐步推動(dòng)地方發(fā)展進(jìn)入良性軌道。

　　羅志恒表示，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)按統(tǒng)一規(guī)則合并監(jiān)管，主要是將隱性債務(wù)納入和顯性債務(wù)同樣的監(jiān)管體系中，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)失真以及部分地方政府在兩類債務(wù)間利用套利空間，以真實(shí)反映地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況。

　　隱性債務(wù)大多數(shù)由地方政府借道融資平臺(tái)公司進(jìn)行違法違規(guī)舉借。因此中央也要求，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的綜合治理，推動(dòng)分類轉(zhuǎn)型。要禁止各種變相舉債行為，防范地方國(guó)有企事業(yè)單位“平臺(tái)化”。

　　劉昆此前強(qiáng)調(diào)，下一步財(cái)政部將進(jìn)一步打破政府兜底預(yù)期，分類推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，推動(dòng)形成政府和企業(yè)界限清晰、責(zé)任明確、風(fēng)險(xiǎn)可控的良性機(jī)制，促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

　　“從投資端打破政府兜底預(yù)期，同時(shí)從金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)端建立起市場(chǎng)化的投資理念，金融機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)化投資盈虧負(fù)責(zé)，財(cái)政不予救助，避免道德風(fēng)險(xiǎn)。而從根本上解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，就要解決政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題，確定政府職能邊界，近乎無限責(zé)任政府必然導(dǎo)致地方政府債務(wù)快速擴(kuò)張。”羅志恒說。

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