從100億到3000億，"兩只手"基金"越玩越大"
(原標題：集中力量辦大事！從100億到3000億，"兩只手"基金"越玩越大"，怎么運作的？)
2月21日長三角二期基金揭牌，由上海國際集團會同國泰君安、中國太保、機場集團等上海市屬國企共同發起設立，南京揚子國投、合肥長鑫存儲、杭州恒生電子、湖州產業投資等蘇浙皖機構積極參與。基金目標規模100億元，首封簽約規模71億元。
2月18日廣州產業投資母基金、廣州創新投資母基金以及廣州產業發展研究院宣布成立，兩個母基金總規模達2000億元，重點投資半導體與集成電路、新能源、生物醫藥與健康等領域。而在春節剛過的1月底，西安印發《2023年八個方面重點工作任務分工推進方案》，提出將建立總規模不低于1000億元的重點產業鏈基金集群，帶動先進制造業項目投資規模超過3000億元。
由于受眾相對有限，加上信息披露不如公募基金充分，除常規事件報道外，廣大投資者對這類基金了解甚少。實際上在我國產業轉型升級中，這類基金投資案例并不少見。他們不僅是金融支持實體經濟的典范，還是在我國特殊經濟發展模式中探索出來的新型基金模式——政府產業引導基金，是“有形之手”和“無形之手”的有機結合。從興起脈絡、運作模式、產融效果等方面來看，政府產業引導基金呈現出了一個高度中國特色化的基金樣本。
集中力量辦大事的新模式
在西方主流的經濟增長理論中，政府和市場是涇渭分明的分工主體，前者提供公共物品，后者負責優化資源配置，經濟發展基本是一個“政府搭臺市場唱戲”的模式。但在中國——特別是改革開放40多年的經濟實踐——政府在經濟發展中擔任著豐富且具體的角色，對經濟發展產生著持續、深而廣的影響。
政府產業引導基金，就是從中演化出來的。在我國經濟發展歷史上，很長一段時間里地方政府主要是通過設立地方政府融資平臺來拉動大型基礎設施項目，這類投資金額大、盈利周期長、招商引資難度大，需要政府集中力量辦大事(京東方落戶合肥投產、成都寬窄巷子項目、蘇州工業園區投資等，均是經典投資案例)，但這也會帶來與日俱增的地方債務風險。
為此，地方政府開始謀劃以引導基金方式參與到經濟活動中來。以2005年發改委與科技部、財政部等委聯合發布《創業投資企業管理暫行辦法》為標志，國家與地方政府可以設立創業投資引導基金，通過參股和提供融資擔保等方式扶持創投企業的設立與發展。2008年國務院辦公廳轉發發展改革委等部門的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》(下稱《意見》)明確指出，引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域。引導基金本身不直接從事創業投資業務。
《意見》指明，引導基金的宗旨是發揮財政資金的杠桿放大效應，增加創業投資資本的供給，克服單純通過市場配置創業投資資本的市場失靈問題。特別是通過鼓勵創業投資企業投資處于種子期、起步期等創業早期的企業，彌補一般創業投資企業主要投資于成長期、成熟期和重建企業的不足。以“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”的原則進行投資運作。
在此后的2011年、2014年等時間里，相關細化制度陸續出臺。
主投戰略性新興產業，私募基金可視門鈴當GP
在一系列政策制度鋪墊下，產業引導基金于2014年迎來大爆發。清科數據顯示，2013年全國設立的政府引導基金已到位資金約400億元，到2014年就暴增至2122億元，到2016年更是超過了1萬億元。到了2022年上半年，我國已累計設立了2050只政府引導基金，目標規模約12.82萬億元，已認繳規模約6.39萬億元。
因為不直接從事創業投資業務，引導基金的投資需要通過委托給特定的機構投資者來進行。最常見的是，引導基金以母基金身份與私募基金募集的其他資本一起投向早期企業(引導基金和私募基金分別扮演著LP和GP角色)，主要是戰略性新興產業企業。目前市場熟知的有中央政府的基金“國家集成電路產業投資基金”；也有地方政府基金，如深圳市引導基金、長三角二期基金，以及2015年就進入母基金領域的北京首鋼基金等。
以本次長三角二期基金的發起人上海國際集團為例，該集團是上海重要的國有資本投資運營平臺和金融國資平臺。根據該集團官網，該集團注冊資本300億元，持有60%上海市屬金融機構地方國有權益，是浦發銀行、國泰君安、上海農商銀行第一大股東，是中國太保主要股東；參與發起設立上海保險交易所、上海票據交易所、上海數據交易所等金融和產權要素市場；圍繞國際金融中心建設、科創中心建設、長三角區域一體化發展等重大戰略，創設金浦、國和、賽領、科創、國方五大基金管理品牌，合計管理資產規模超1200億元。
早在2018年，上海國際集團曾聯合滬蘇浙皖多家金融機構、產業方和企業集團發起設立長三角協同優勢產業基金(即是長三角一期基金)，基金規模72億元，是全國第一只聚焦長三角國家戰略的產業基金，也是國家市場監督管理局唯一一家審核命名的長三角股權投資基金。
目前長三角一期基金已完成全部投資，圍繞集成電路、生物醫藥、人工智能等先導產業，覆蓋第三代半導體、基因測序、創新醫藥、信息安全可信等十多個前沿領域，已培育出120余家國家級專精特新“小巨人”企業，集聚了多家產業鏈“鏈長”資源，包括半導體晶圓制造與封裝測試企業華虹半導體，以及長鑫存儲、恒生電子、萬得資訊、泰格醫藥、華大智造等公司。截至2022年6月底，長三角一期基金共投資直接投資項目33個，子基金40只，覆蓋底層項目738個。
從中心城市向外逐級延伸
在一線城市蓬勃發展示范效應之下，2022年以來產業引導基金從中心城市向區縣、發達地區向欠發達地區深度延伸。清科研究中心數據顯示，僅2022年上半年，國內新設立的60只政府引導基金中有30只為區縣級政府引導基金。
以資本活躍的浙江省為例，在過去一段時間里龍港、德清、桐鄉、東陽等浙江區縣(市)紛紛發力政府引導基金，規模從數十億元到百億元不等。2022年12月30日，杭州市西湖區財政局發布《杭州市西湖區產業基金管理辦法》，杭州市西湖區產業基金由杭州市西湖區人民政府主導設立，并按市場化運作，旨在發揮財政資金的導向作用，重點培育和發展該區科技創新產業，吸引優質人才聚集，提升西湖區自主創新能力、科技競爭力和科技綜合實力。
地域聯動性還體現在引導基金的項目舉動上。以首鋼基金為例，2022年1月首鋼基金與對講門鈴通州區聯手設立50億元規模的北京城市副中心產業引導基金，加快高端產業資源導入。2022年7月首鋼基金聯合軍民融合產業投資基金等投資順義區數字地球產業企業中科星圖，引導創新鏈在北京及周邊地區扎根；9月，首鋼基金與石景山區共同設立的全國首只科幻產業股權基金落地，“以投帶引”加速科幻產業集群發展。
長城戰略咨詢合伙人程淑紅表示，無論是加速向區縣下沉還是基金的規模化發展，均證明了通過政府引導基金對常規優質項目進行支持已成為政府招引項目的常用政策工具，有助于直接引進優質項目落地。從目前來看，政府引導基金投資更加前期、更符合地方產業布局方向的項目，有助于支持地方產業轉型升級。
更為具體地，首鋼基金認為，當前政府引導基金發展還呈現出了以下特征：
一是從快速設立發展期向整合優化發展階段轉變。近年來為進一步提升政府資金使用效率，各地政府開始調整優化，重點聚焦存量基金的合并整合與精耕細作，如2021年至2022年上半年，浙江、福建、湖北等地進行政府引導基金整合優化。
二是正經歷服務創新創業發展向促進創新創業和產業轉型并重轉變。國內政府引導基金起步于創業投資，隨著基金的投融資平臺屬性的增強，基金的區域經濟功能日趨明顯，投資領域快速拓展至其他政策性和戰略性領域，如不動產和基礎設施、國企結構調整、公共服務、生態環境、民生工程等等。
三是從直接投資簡單模式向直投模式、母基金加直投等綜合復雜模式轉變。據清科研究中心數據顯示，近期新設立的地方政府引導基金中，約四分之三采取“母基金+直投”模式，四分之一采取“單一母基金”模式或“直投”模式。
四是政策制度逐步健全、監管體系逐步完善。2018年央行等四部委發布的《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》、2019年國務院出臺的《政府投資條例》以及2022年財政部發布的《關于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》，均是對政府引導基金加強規范和監管。
(券商中國)
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